县官的用人权

作者：宋亚平 文章来源：中国县域经济报（第32期 总第531期）

秦汉时代的县官还有自主选聘佐官以下干部的用人权。

在县政府人事安排中，县令、县长都是由皇帝任命的全权代表皇帝对本县域实施社会治理的“法定”领导人，拥有至高无上的政治地位。此外，还有极少数几个职务如“丞署文书、典知仓狱”的县丞和“治兵事、揖盗贼”的县尉等佐官也是由中央的人事部门任命的。应邵的《汉官仪》中讲：“大县丞、左右尉，所谓命卿三人。小县一尉、一丞，命卿二人”。为什么叫“命卿”呢？《汉书》卷86上解释说，命卿就是“命于天子者也”。平时，他们一方面协助县官处理行政管理的某项事务，一方面又对县官可能形成的滥用权力现象进行监督与牵制。从法律意义上讲，县令、县长与这些佐官的关系只是工作上的同事，对其任免没有决定权。但是，作为“法人”主体，县官的地位与作用更重要，人选更谨慎，德才标准更严格。因此，皇帝也好，朝廷人事部门也好，在佐官的升迁去留问题上，往往特别注意县官的意见，从而使得县官处在主动的地位且拥有极其重要的建议权。所以，县官与佐官一旦相互之间发生不可调和的矛盾纠纷时，一般情况下总是佐官们占下风。

虽然封建社会里县衙门的机构很小，部门很少，但毕竟还是一级政府。而且，作为一县之首领，要贯彻落实好皇上的方针路线与政策，行使好法律赋予的行政管理职能，达到县域社会稳定发展的治理目标，光靠几个朝廷“命官”是远远不够的。仅从衙门的正常运转来说，就要有一套精悍的人马。《汉书百官公卿表》上讲，西汉时期，县太爷手下“百石以下有斗食、佐史之秩，是为少吏。大率十里一亭，亭有长；十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼，皆秦制也。”所谓“少吏”，不是指具体的某一个职务，而是属于县级行政管理体系里面中层干部性质的一个群体。少吏下面还有“小吏”。小吏们的行政级别更加微不足道了，实际上就是县衙门里面各内设机构和乡村政权中最基层的具体办事人员。据专家从云梦秦简、张家山汉简中发现，小吏的职称大概有司空、司马、少内、金布、令史、狱史、治狱、有鞫、主户等等。乡一级还有乡守、乡主、乡佐、田官、田典、里典、里佐、邮人等等。名目不少，按律皆“有秩”，都由县政府按年发放一定数额的工资。

这些在县官手下工作，具有不同管理层级和职责分工的由政府财政支付工资的中层、基层吏员们在秦汉两代通称“掾属”，即我们现在所说的“干部队伍”的意思。他们是怎么产生的呢？远在咸阳、长安的中央政府当然没有精力也不可能具体去管，而只能交给县官按照一定的用人原则和选拔程序去自己解决。按照秦汉王朝当时流行的语言，这又称之为由县官“自行辟除”。什么叫自行辟除呢？即由县官视客观需要而凭自己的感觉来挑选任用。居延出土的汉简中有许多文件记载，事实证明县下掾属出现缺额之时，人事调整的权力均操之于县令县长之手。也就是讲，用谁与不用谁，基本上由县官说了算。既然掾属是由县官自行辟除，县官便成了培养掾属的“衣食父母”和引导掾属“入世致仕”的恩人。那些读县官的书、听县官的话、按县官的指示办事、做县官的好“狗腿子”之类的人自然会不断地脱颖而现、层出不穷。他们的命运完全掌握在县官手中，其眼中耳中口中几乎没有皇帝和朝廷而唯有县官一人。

这种干部选拔办法当然很容易衍生结党营私的弊病，但在山高皇帝远的客观条件下，此体制机制也有利于县域社会治理结构的优化，效率也是最高的。因为政府从来就是铁打的衙门流水的官，县令县长均为从外地选调来的朝廷代表，任期亦是有限的，思想上和行为上不免有些短期考虑与功利色彩。但是，被县官“自行辟除”的“掾属”一般都是本地人，尽管没有参与行政决策的权力，却由于十分熟悉本地的情况而可以使朝廷的各项政策得到有效的落实。同时，他们绝大多数一辈子只能在县域内工作而很难升迁到外地去做大官，故特别注意政府政策的延续性与社会关系的长久性。这些每天工作在县官身边的基层干部们，其所思所想、所作所为，必然对自己的“主子”产生出潜移默化的影响，从而反向地发挥着建设性的积极作用。