县域发展向国外学什么

作者：王 慧 整… 文章来源：《新华月报》（天下）

世界发达国家在其现代化过程中是如何推进县域等地方经济社会发展的?这是我们探讨经济全球化背景之下我国县域科学发展评价体系建构,所必须参照的一个重要视域。比如,"县"作为我国普遍存在的行政区划和行政管理组织,在世界其他国家是否也存在?如果存在,那他们的县级政府划分与我国是否存在差异?国外存在县域经济吗,他们是如何发展的?我们的邻邦日本在发展县域经济时,又采取了哪些措施?

国外有没有“县域经济”

王勇兵(中共中央编译局当代所助理研究员):县作为一级行政区划和行政管理组织,在世界主要国家普遍存在,但县域经济却是中国特有的经济现象。我国郡县制由秦至清,名称变化繁多,实质变化很少,政权组织形式呆板、缺乏西方地方政体的灵活伸缩性。英、美、法、日等国则不搞一刀切。郡县制下的隶属关系是单向性的,直接隶属于上一级政府,没有横向隶属关系。西方隶属关系无固定模式,如美国纵向隶属关系就较弱,横向又是分权制衡制,而不是隶属关系。

此外,由于美国是联邦制国家,州议会有权通过专门的法令以设置、撤销或合并县的建制,因而在县的设置方面没有适用于全国的统一标准。各县的地域面积和居住人口差异很大。如罗得岛州面积较小,就不设县;路易斯安那州废除县设教区。此外,各州所辖县的数量也很悬殊,如特拉华州只有3个县,而德克萨斯州则辖254个县。从县的设置可以看出,美国县的划分仅仅是公共事务管理的需要,严格来说,并不存在与之对应的县域经济。

齐晔(清华大学公共管理学院教授):在行政层级划分中,我国与美国也有很大不同。中国是五级政府,美国则除了联邦之外还有州、有县市。县在发展中起的作用实际上没有中国的县级政府这么大。我们的县是所有的地方政府中建制最早的,也是基层政府中作用最明显的,起着沟通城乡纽带的作用。美国的乡村和县城区则没有直接的关系,只是不同规模的城市构成的空间结构。它更加是一种经济的、地理的空间结构,而不是突出县的行政区域特征的这么一个结构,所以还是非常不同的。

国外政府如何促进地方发展

王勇兵(中共中央编译局当代所助理研究员):我国县域经济受到行政区划和县级政府的强烈影响。美国作为成熟的市场经济体制,行政区划对地方经济的发展影响不大。但美国各级地方政府对地方经济,尤其是城镇经济发展具有重要的推动作用。从某种角度来说,对于我们县域实现科学发展也有借鉴意义。

在国外,县级政府的管理职能主要侧重于公共事务的管理方面,包括为产业的发展提供基础设施,提供教育、医疗等服务,对于县域内产业的发展,主要通过编制县级经济发展规划、制定相应的产业政策等措施来调整产业结构,促进经济增长。这点与我国有很大的不同。

美国的县市同样很重视地方经济发展,与我国的县市在追求经济发展时往往把增加GDP放在首位不同,美国的县市发展经济首要考虑的是增加就业和增加市民收入。美国居民强大的消费需求和消费能力一直是拉动美国经济增长的引擎,这与美国把增加就业作为经济发展重要目标不无关系。

齐晔(清华大学公共管理学院教授):美国的县市级政府会有一些土地利用和空间发展的规划,但是却并不像我国的政府一样有丰富而完整的职能。因此,他们基本没有经济发展层次的规划。我国县级政府的权力非常大,几乎是一个全天候、全方位的“全权政府”。

就拿产业发展来说,美国的地方政府没有这个权限,因此也就无法开展。而在我国的县级政府,80%以上的工作都是做产业发展,这是由政府主要在做的。所以,从可持续发展角度来讲,这就存在很大不同。一般而言,我国所说的可持续发展还是以注重产业、注重生产为主。而国外的可持续发展则以注重消费、注重提供公共设施为主。这也是根据我们的发展状况和政府职能决定的。我们更多地覆盖和关注产业领域的可持续发展战略。所以,美国等国家制定的可持续发展政策规划,对我们的借鉴意义当然也有,但可能并没有那么大。

而反观我们的规划,则几乎席卷方方面面,比如现在进行的“经济社会空间”规划,其中又涉及土地利用、国土资源(城市空间)、区域规划这三大领域,分管的部门、涉及的社会生活领域、利益群体之广泛,都是美国的地方政府无法企及的。

李小云(中国农业大学人文与发展学院院长):从乡村向小城镇转化,是工业化发生以来西方现代化过程中的一般规律。工业化国家比如英国、法国等都经历了小农的破产、工业的集中,乡村萎缩,城市不断扩大。中国这些年来的工业化和欧洲国家非常类似,也遵循了这样的模式。但是我们农村人口非常多,大量的农业人口一下子流向城市,这并不是一个自然的过程,有些急功近利。

小城镇发展的最大争议是发展代价是否太大。每个小城镇都应当配备相应的社会服务,但是究竟配备多少公共服务、设施合适?这在发达国家有很多经验。比如,联邦德国有一个国土整治的计划,在计划里,多大规模需要多少医生、学校,都制定得很详细。规划以法律的形式确定下来,有很强的严肃性。我们也有国土整治规划和经济发展规划,但是之间的衔接并不是很好,更达不到欧洲那种程度。当然这也有客观原因,如我国国土面积太大,情况也复杂得多。

在欧洲,农村的生产力远远低于城市,为了保证农民的生产积极性,政府对农民进行了大量的补贴。农民基本上都是靠补贴来生活的,如果没有补贴,农业部门就会很快萎缩。实际上,越是发达的农业,补贴越高。美国是联邦政府补贴,欧盟是统一农业补贴,统一农业政策。中国的粮食安全十分重要,这决定了我们必须对粮食生产进行补贴。现在已经开始实行“以工补农,工业反哺农业”。这就是一种保护式的发展,而不再是开发式的发展。

美国县级政府的三种模式

第一种是新英格兰模式。那里基本上没有县政府,因为县域内各个市镇边界相连,没有给县留下可供管理的对象。有的只是起协调作用的由各个地方政府的代表组成的具有咨询意义的“地区政府理事会”。这些组织没有任何实质性的权力,只是在协调县域内各个市镇在消防、学校、低收入住宅建筑、通信、供水、供气等关系上起有限的作用。

第二种是县政府和市政府各自管理自己领域里的事情,在许多涉及双方利益的事情上,有分工也有合作。这主要出现在有大城市但是也有广大农村的县域里。在那里,城市政府管理城市范围内的公共事务,城市以外的广大农村地区则是县政府管理的区域。在一些关系到市县双边关系的共同领域,双方共同组成委员会和理事会进行管理。

第三种是县域里只有一个县政府,没有其他地方政府存在。马里兰州的豪伍德县就是这种模式。在一个人口不过26万,面积只有650平方公里,而且交通发达的县,选择这种地方政府管理模式,不仅降低了政府运行成本,也能为居民提供良好的公共服务。